C’était l’une des promesses de campagne du candidat Macron, en parallèle de son programme d’économies : lancer un vaste plan d’investissement (PI) pour soutenir la croissance et accompagner les mutations économiques et sociales du pays. Quatre mois après son arrivée à l’Elysée, c’est chose faite. Lundi 25 septembre, le premier ministre Edouard Philippe devait annoncer une enveloppe de 57 milliards d’euros afin d’« accélérer l’adaptation de la France aux enjeux du XXI^e siècle ».

A quarante-huit heures de la présentation du projet de loi de finances (PLF) 2018, qui détaillera les crédits alloués à chaque ministère, l’enjeu est de taille. Hors de question pour l’exécutif de laisser penser que le budget ne sera fait que de coupes dans les dépenses publiques et de réformes radicales. Pas moins de douze ministres et secrétaires d’Etat (près de la moitié du gouvernement) devaient être présents, lundi, à Matignon. « La dépense publique est trop élevée, mais on ne traite pas le problème en faisant chaque année un coup de rabot supplémentaire », souligne l’économiste Jean Pisani-Ferry, le concepteur du plan.

Goût du risque

Les négociations avec Bercy ont duré plusieurs semaines, et les arbitrages à Matignon se sont poursuivis jusque tard dans la nuit de dimanche à lundi. Finalement, quatre domaines ont été identifiés : la transition écologique (20 milliards d’euros), la formation (15 milliards d’euros), la compétitivité avec la prolongation du programme d’investissements d’avenir (13 milliards d’euros) et la transformation numérique de l’Etat (9 milliards d’euros). Ils feront l’objet de lignes de crédits alloués aux ministères. L’idée de cette répartition, légèrement différente de celle annoncée durant la campagne, est de relever certains défis majeurs, comme la mise en place d’une économie au bilan carbone neutre (qui compense ses émissions de CO₂) d’ici à 2050. Mais aussi de « répondre à nos retards, sur l’emploi et la productivité », explique M. Pisani-Ferry, qui avait rédigé le programme présidentiel d’Emmanuel Macron.

Il s’agit également de redonner à l’Etat le goût du risque. « Il y a trente ou quarante ans, l’Etat prenait des risques, rappelle-t-il. Ce fut le cas avec le programme électro-nucléaire ou le Minitel. Mais depuis, ce n’est plus le cas. L’Etat est devenu extraordinairement court-termiste, à l’exception des plans d’investissements d’avenir [57 milliards d’euros d’investissements lancés en trois vagues depuis 2010]. L’idée du plan est de rétablir une culture de l’innovation et du long terme dans la sphère publique. »

Toutefois, dans un cadre budgétaire contraint, seuls 24 milliards d’euros de crédits sur 57 seront réellement nouveaux. « Il est difficile de dire ce qu’aurait été la loi de programmation des finances publiques et le PLF sans le plan d’investissement : par exemple, le ministère du travail sait bien que sans le volet formation, son budget n’aurait pas été le même », glisse M. Pisani-Ferry. Le PLF et le projet de financement de la Sécurité sociale pour 2018 en comprendront 7 milliards, le plan devant monter en puissance au fil du quinquennat.

Recours à l’emprunt

Dans le détail, le premier chantier – la transition écologique – reprend pour l’essentiel le plan de Nicolas Hulot pour le climat annoncé le 18 septembre (rénovation des logements considérés comme des « passoires thermiques », prime à la casse élargie pour les vieux véhicules, etc.). De quoi combler le déficit d’investissement nécessaire pour atteindre la « neutralité carbone », évalué entre 0,5 et 1 point de PIB (10 à 20 milliards d’euros).

Le deuxième volet sur « les compétences » consistera en un plan de formation « de longue durée » (six mois à un an). Il ne s’agit cependant pas de la réforme de la formation, qui doit, elle, s’attaquer aux dysfonctionnements du système. L’objectif est de cibler les quelque deux millions de chômeurs à faible qualification et de jeunes « décrocheurs ». « Nous estimons qu’à l’horizon 2022, 300 000 personnes supplémentaires pourraient être insérées durablement dans l’emploi », indique M. Pisani-Ferry.

Le troisième volet, « la compétitivité », reprend en fait les montants alloués au dernier programme d’investissements d’avenir, lancé en 2015. S’y ajouteront des mesures pour l’agriculture, selon les conclusions des Etats généraux de l’alimentation, qui s’achèveront en novembre.

Enfin, la réforme numérique de l’Etat comprendra un volet santé qui s’accompagnera du doublement du nombre de maisons de santé (un millier aujourd’hui), notamment en zone rurale.

Comment le plan sera-t-il financé ? Dans un contexte de taux bas, l’exécutif compte recourir à l’emprunt. La Caisse des dépôts et consignations et Bpifrance seront aussi mises à contribution pour 11 milliards d’euros (prêts, garanties, fonds propres). La Banque européenne d’investissement sera sollicitée pour des coopérations avec le privé. Compte tenu de la réorientation de crédits existants vers le plan, « seuls » 30 milliards d’euros seront inscrits dans le budget quinquennal (crédits nouveaux et volet subventions du programme d’investissements d’avenir).

Les crédits alloués dans le cadre du plan seront sanctuarisés au sein de chaque ministère, mais la répartition des fonds est appelée à varier dans le temps : chaque année, les actions seront évaluées et, le cas échéant, le financement pourra changer d’affectation. « Nous sommes dans une logique de résultats, pas de moyens », précise M. Pisani-Ferry. Ainsi, le plan de formation sera évalué dès 2019, « par exemple en mesurant les chances d’accès à l’emploi des bénéficiaires six mois après la fin de leur formation », dit-il.

Les fonds seront notamment délivrés par une nouvelle structure. M. Pisani-Ferry a demandé la création d’une « banque pour la réforme de l’Etat » : ce « fonds » sera doté de 700 millions d’euros. En préparant son plan, en effet, l’économiste a constaté que l’Etat n’avait « pas l’habitude de fonctionner en termes d’investissement », ce qui engendre des difficultés dans l’engagement des crédits. L’objectif de cette banque : financer les projets des ministères (informatique, organisation, formation…) et se rembourser sur les économies réalisées.