« Les deux plus grandes aires urbaines, Paris et Lyon, englobent respectivement 1 794 et 514 communes. » | Thibault Camus / AP

Par Pierre-Philippe Combes, directeur de recherche CNRS à l’université de Lyon et à Sciences Po

La mondialisation se caractérise par un accroissement, au niveau international, des échanges commerciaux, de la mobilité des travailleurs et de la distance entre filiales et sous-traitants des entreprises. Mais il en a été de même, de façon encore plus prononcée, au sein de chaque pays et de chaque région.

Les ménages et les entreprises français sont ainsi passés d’une perspective quotidienne se limitant à leur commune, éventuellement les communes voisines, à un horizon plus large : la ville, l’aire urbaine et la « grande région ». Simultanément, la mondialisation s’est accompagnée à l’intérieur du pays d’une concentration spatiale et urbaine des activités économiques.

Les coûts engendrés (congestion des transports, accroissement des prix du foncier, problèmes sociaux des « quartiers sensibles ») sont davantage perçus que les gains. Pourtant, sans avantages, les activités et les personnes ne se concentreraient pas. L’économiste britannique Alfred Marshall (1842-1924) listait déjà l’accroissement des possibilités d’emploi, la baisse des coûts de production, la création et la diffusion des connaissances comme « bénéfices urbains ».

Certaines externalités négligées

Cependant, les choix de localisation des entreprises et des ménages ne prennent en compte qu’une partie des effets et négligent certaines externalités, positives et négatives. Si les coûts sont sous-estimés (ou les gains surestimés), les villes deviennent trop grandes. Elles seront trop petites dans le cas inverse. L’intervention publique est nécessaire pour engendrer des villes maximisant le différentiel positif entre gains et coûts urbains, notamment en régulant plus ou moins les marchés fonciers.

Encore faudrait-il que la décision politique intervienne au niveau de la zone économique où les décisions des ménages et entreprises sont prises. Ces dernières, par exemple, choisissent d’abord une grande région en fonction de la proximité de leurs sous-traitants et de leurs débouchés, et ensuite une ville à l’intérieur de cette région. Le quartier est sélectionné en fonction de critères très locaux.

Du fait de l’accroissement de la mobilité, les limites départementales et communales ne jouent plus de rôle dans ces choix. Ainsi, l’Insee a redéfini en 2010 des « aires urbaines » sur la base de la densité de population, de la continuité du bâti (et donc de l’emprise des marchés fonciers) et de la mobilité entre logement et travail (et donc de l’emprise des marchés du travail).

Les deux plus grandes, Paris et Lyon, englobent respectivement 1 794 et 514 communes. Et 190 pour la dixième plus grande, Rennes. Les 241 « grandes aires urbaines » regroupent 19 542 communes et 83 % de la population française. Si l’on ajoute les « moyennes et petites aires urbaines » et leurs zones d’influence, 95 % de la population est incluse. Ces aires correspondent désormais à l’horizon économique local des ménages et des entreprises. Elles ont rendu redondant l’échelon départemental et ont repoussé l’échelon régional au profit de « grandes régions ».

Un réel pouvoir politique aux aires urbaines

Jusqu’à une date récente, cette nouvelle géographie économique était déphasée de la géographie politique, puisque aucune représentation démocratique n’existait pour ces aires urbaines et grandes régions. Comment espérer des politiques économiques efficaces, puisque non décidées, et surtout appliquées, au même niveau que celui auquel opèrent les mécanismes économiques ? Et comment éviter les décisions stratégiques de certaines communes, par la politique fiscale ou foncière, pour bénéficier des avantages de l’aire urbaine sans en payer les coûts ?

Les lois de 2014 et 2015 relatives aux métropoles et nouvelles régions sont allées dans le bon sens. Elles donnent une véritable légitimité et un réel pouvoir politique aux aires urbaines (appelées selon leur taille « métropoles », « communautés urbaines » ou « d’agglomération », même si celles-ci sont souvent plus petites ou différentes des « aires urbaines ») et aux nouvelles grandes régions.

Mais elles présentent deux failles importantes. D’une part, si l’on a bien supprimé les anciennes régions, les départements sont restés, et les frontières des grandes régions correspondent à celles des anciennes. D’autre part, le transfert de compétences des communes aux aires urbaines est à peine ébauché, ce qui limitera encore pour longtemps l’influence réelle des politiques économiques locales. Il faut poursuivre la reconstruction de la géographie interne française.